Vereinfachung der Komplexität, Erhalt der Stabilität: Aussicht für die europäische Bankenaufsicht Es freut mich sehr, hier in München am Bayerischen Bankentag zu sprechen. Der Titel der diesjährigen Veranstaltung lautet «Wirtschaftliche Stabilität als gemeinsame Verantwortung». Wir leben in Zeiten geopolitischer Umwälzungen und großer Unsicherheit. Daher ist es wichtiger denn je, auch die wirtschaftliche Stabilität zu sichern. In meiner Rede heute möchte ich auf einen wichtigen Aspekt der wirtschaftlichen Stabilität eingehen: die Bankenregulierung und Finanzstabilität in der Europäischen Union. Die Finanzaufsicht in Europa hat zweifellos ihr Ziel erreicht und die Finanzstabilität gewährleistet. Die aufsichtsrechtlichen Regeln sind jedoch im Laufe der Jahre immer komplexer geworden. Dies ist ein Faktor, der die Produktivität europäischer Banken belastet. Aus diesem Grund müssen die aufsichtsrechtlichen Regeln vereinfacht werden – Vereinfachung ist hier das Schlagwort. In meiner Rede möchte ich einige Beispiele geben, wie wir einige Aspekte dieses hochkomplexen Systems vereinfachen und priorisieren können, um die Kosten der Aufsicht für Banken zu senken, ohne dabei die Finanzstabilität zu gefährden. Bevor ich darauf eingehe, werde ich einen Überblick über die Bankenaufsichtsregeln in Europa geben, wie sie derzeit stehen. Ich werde jedoch zunächst die allgemeine Rahmenbedingung betrachten: Welche Rolle spielen die aufsichtsrechtlichen Regeln vor dem Hintergrund der geoeconomischen Fragmentierung, und was genau verstehen wir unter Vereinfachung? Regulierung muss reformiert werden: vereinfachen, nicht deregulieren Vor fast zwei Jahrzehnten hat uns die globale Finanzkrise eindrucksvoll gezeigt, wie laxere Finanzregulierung das Wirtschaftswachstum gefährden kann. Als Leiter des Finanzkrisenmanagements der Bundesbank konnte ich viele Ereignisse und Entscheidungen aus erster Hand miterleben. Wir haben viel aus diesen Erfahrungen damals gelernt. Eine Reaktion auf die Finanzkrise war die Entwicklung eines neuen globalen Regulierungsrahmens für Banken: Basel III. Die Eigenkapitalanforderungen wurden erheblich angehoben. Darüber hinaus wurden mehrere Eigenkapital- und Liquiditätspuffer eingeführt, um unerwartete Schocks abzufedern. Diese Bemühungen waren von Erfolg gekrönt. Nehmen Sie nur die finanzielle Marktturbulenz rund um die Silicon Valley Bank im Frühjahr 2023 und später auch Credit Suisse, die sich nicht nennenswert auf die Realwirtschaft auswirkte. Dieser Erfolg war die Belohnung für die immense Anstrengung, die ihm vorausging. Die neuen aufsichtsrechtlichen Regeln waren das Ergebnis mühsamer und komplexer Verhandlungen, die zahlreiche Interessen und Ziele berücksichtigen mussten. Der aufsichtsrechtliche Rahmen ist im Laufe der Jahre in der Europäischen Union deutlich komplexer geworden. Gleichzeitig beobachten wir eine Abkehr vom Multilateralismus. Der Multilateralismus ist im Rückzug, geopolitische Konflikte und geoeconomische Fragmentierung sind an der Tagesordnung. Das wirkt sich besonders auf die Europäische Union aus, eine offene Wirtschaftszone, die im Außenhandel stark ist. Berichte von Enrico Letta und Mario Draghi fordern, die Regulierungen in der Europäischen Union zu vereinfachen, um die europäische Wirtschaft wettbewerbsfähiger zu machen. Die Europäische Kommission hat bereits eine Initiative zur Vereinfachung der Regulierung und Reduzierung der administrativen Belastung gestartet. In Anlehnung an diese Initiative hat der Rat der Europäischen Zentralbank eine hochrangige Task Force eingesetzt, um die Vereinfachung des aufsichtsrechtlichen, aufsichtsrechtlichen und meldepflichtigen Rahmens voranzutreiben. Ich bin Mitglied dieser Task Force. Bei der Behandlung dieses Themas müssen wir klarstellen, was Vereinfachung bedeutet und was nicht. Vereinfachung bedeutet für uns, die unnötige Komplexität in der Bankenregulierung zu reduzieren. Was wir hier nicht erreichen wollen, ist Deregulierung, die mit größeren Risiken für die Finanzstabilität einhergehen würde. Aber genau dieses Risiko besteht angesichts der geoeconomischen Fragmentierung und der Tendenz zum Vermeiden von Multilateralismus. Denn unter diesen Umständen werden Länder wahrscheinlich geneigt sein, wettbewerbsfähige Vorteile zu sichern, indem sie den Finanzsektor deregulieren: mit anderen Worten, regulatorischer Arbitrage. Die ersten Anzeichen dafür sind bereits sichtbar: Es gibt immer noch keine Anzeichen dafür, dass die neue US-Regierung die Fertigstellung von Basel III grundlegend in Frage stellt. Insgesamt scheint die Vereinigten Staaten jedoch dazu überzugehen, die Finanzregulierung zu lockern. Zum Beispiel hat die Vereinigten Staaten eine regulatorische Wende hin zu einer viel stärker pro-krypto Einstellung vollzogen. Diese Änderung beinhaltet auch einen Aufruf einer Arbeitsgruppe, die von der US-Regierung eingesetzt wurde, um globale Standards zur Begrenzung der Risiken von Krypto-Assets zu überarbeiten. Diese Standards sind bereits teilweise in der EU anwendbar. Meiner Ansicht nach ist es entscheidend, dass wir einen globalen Wettlauf nach unten in der Finanzregulierung nicht zulassen. Komplexität reduzieren, Stabilität bewahren: Ausblick auf die europäische Bankenaufsicht Ein Rennen dieser Art würde die Stabilität des globalen Finanzsystems untergraben und letztendlich keine Wirtschaftsregion besserstellen. Es wurde oft behauptet, dass übermäßig strenge Bankenregulierungen Anreize für nicht-bankfinanzierte Institutionen schaffen, mehr Risiken einzugehen. Tatsächlich beobachten wir ein signifikantes Wachstum in einigen Finanzmarktsegmenten außerhalb der Bankenregulierung, wie zum Beispiel bei privaten Kreditfonds. Als Konsequenz sollten wir jedoch nicht versuchen, in Bereichen, in denen die Regulierung sich bewährt hat, lockerer zu werden. Stattdessen müssen wir Lücken schließen und bei Bedarf die regulativen Grenzen erweitern, um bisher unregulierte Bereiche abzudecken. Lassen Sie mich nun etwas genauer auf die Vereinfachung der europäischen Bankenregulierung eingehen, anhand der Eigenkapitalregulierung als Beispiel. Es ist ein Bereich, in dem wir sehr deutlich sehen können, mit welcher Komplexität die Banken in Europa derzeit konfrontiert sind. Im Allgemeinen dienen Kapitalanforderungen dazu, die Stabilität einzelner Banken sowie des Finanzsystems insgesamt zu gewährleisten. Sie stellen sicher, dass Banken über ausreichendes Kapital verfügen, um ihren Verpflichtungen gegenüber Einlegern und anderen Gläubigern nachzukommen, selbst wenn sie finanzielle Verluste erleiden. Diese Kapitalanforderungen können in zwei Hauptkategorien unterteilt werden: das Kapitalregime und das Abwicklungsregime. Das Kapitalregime gilt in einer laufenden Situation, das heißt, wenn wir davon ausgehen, dass eine Bank operativ bleiben wird. Hier gibt es vier Kapitalanforderungen, von denen drei risikogewichtet sind. Was bedeutet risikogewichtet? Es bedeutet, dass die einzelnen Bilanzpositionen entsprechend ihres Risikoprofils behandelt werden, wenn die Anforderungen berechnet werden. Zum Beispiel muss eine Bank weniger Kapital für Kredite an zuverlässige Schuldner zurücklegen als für riskante. Ähnlich verhält es sich bei Sicherheiten: Für unbesicherte Kredite muss mehr Kapital zurückgelegt werden als für besicherte. Die risikogewichteten Kapitalanforderungen im Kapitalregime umfassen Anforderungen für hartes Eigenkapital der Stufe 1, zusätzliches Kapital der Stufe 1 und Gesamteigenkapital. Die Aufsicht konzentriert sich insbesondere auf hartes Eigenkapital der Stufe 1, da diese Art von Kapital Verluste am besten absorbiert und dies direkt tut. Instrumente des harten Eigenkapitals der Stufe 1 sind beispielsweise ausgegebene Aktien oder einbehaltene Gewinne. Im Vergleich zu hartem Eigenkapital der Stufe 1 sind zusätzliche Instrumente der Stufe 1 nachrangig. Es muss jedoch möglich sein, sie in hartes Eigenkapital der Stufe 1 umzuwandeln. Nachrangige wandelbare Anleihen, oder CoCo-Anleihen, sind ein solches Instrument – sie werden automatisch von Schulden in Eigenkapital umgewandelt, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind. Darüber hinaus müssen Banken eine Hebelquote einhalten. Diese wird als Verhältnis von Stufe 1-Kapital zu Gesamtvermögen berechnet. Die einzelnen Positionen in der Hebelquote werden nicht mit individuellen Risikogewichten versehen. Sie stellt somit ein Mindestkapitalniveau sicher. Die risikobasierten Kapitalanforderungen haben tendenziell einen prozyklischen Effekt, da sie im Allgemeinen die Kreditvergabe einschränken, wenn die Wirtschaft schwierige Zeiten durchläuft. Unter anderem soll die Hebelquote – als nicht risikobasierte Metrik – diesem Effekt entgegenwirken. Dies sind die Kapitalanforderungen im Kapitalregime in einer laufenden Situation. Das Abwicklungsregime umfasst zusätzliche Kapitalanforderungen. Diese Anforderungen sollen sicherstellen, dass eine Bank, die sich in einer Abwicklungssituation befindet – das heißt, sie ist insolvent geworden – auf geordnete Weise abgewickelt werden kann. Geordnet bedeutet auch, dass die Finanzstabilität nicht gefährdet ist und keine Kosten für die öffentlichen Finanzen entstehen. Banken, die in der Europäischen Union ansässig sind, unterliegen der Mindestanforderung an Eigenmittel und haftfähige Verbindlichkeiten – oder MREL, kurz. Die Rechtsexperten unter Ihnen werden wahrscheinlich mit Abkürzungen wie dieser vertraut sein, und Aufseher und Regulierungsbehörden – von denen einige selbst Juristen sind – verwenden sie gerne und freizügig. Ich habe noch ein oder zwei weitere Abkürzungen für Sie in wenigen Momenten parat. Die Idee hinter MREL ist es, sicherzustellen, dass Banken über ausreichendes bail-in-fähiges Kapital in einer Abwicklungssituation verfügen – also Kapital, das verwendet werden kann, um Verluste zu absorbieren. Auch hier wird zwischen risikogewichteten und nicht risikogewichteten Kapitalanforderungen unterschieden. Darüber hinaus können Banken bestimmte Schuldinstrumente nutzen, um die Anforderungen im Abwicklungsregime zu erfüllen. Global systemrelevante Banken, auch als G-SIBs bekannt, unterliegen zudem dem globalen TLAC-Standard – TLAC steht für Total Loss Absorbing Capacity. Die Initiative für die TLAC-Anforderungen kam von der G20. Anders als MREL sind die TLAC-Anforderungen nur für eine sehr kleine Anzahl von großen Banken in Europa relevant. Insgesamt müssen Kreditinstitute in der Europäischen Union bis zu neun verschiedene Eigenmittelanforderungen erfüllen. Aber damit ist diese Darstellung der Regulierungskomplexität noch nicht beendet. Denn das Abwicklungsregime besteht aus mehreren Schichten. Und einige Eigenmittelanforderungen bestehen selbst aus mehreren Schichten. Als Beispiel müssen alle Banken in Europa Mindestanforderungen an ihre Eigenmittel erfüllen. Für hartes Eigenkapital der Stufe 1 beträgt die Mindestanforderung beispielsweise 4,5 % der risikogewichteten Vermögenswerte. Die Hauptidee hinter den Mindestanforderungen ist es, die Gläubiger einer bestimmten Bank zu schützen. Darüber hinaus gibt es sogenannte Kapitalpuffer. Kapitalpuffer sind größtenteils makroprudenzielle Instrumente. Mit anderen Worten, sie dienen dazu, das Finanzsystem insgesamt widerstandsfähiger zu machen. Dazu gehören der Kapitalerhaltungspuffer, der antizyklische Kapitalpuffer, der Kapitalpuffer für global systemrelevante Institutionen, der Kapitalpuffer für andere systemrelevante Institutionen und der systemische Risikopuffer. Diese Puffer sind Zusätze zum harten Eigenkapital der Stufe 1 über die Mindestkapitalquoten hinaus. In einigen Fällen sind die Kapitalpuffer für alle Banken gleich, aber sie können auch bankenspezifisch oder länderspezifisch sein. Reduzierung der Komplexität, Erhaltung der Stabilität: Ausblick auf die europäische Bankenaufsicht Es gibt auch eine dritte Ebene im Falle des Kernkapitals der Stufe 1: Säule 2-Leitlinien. Diese sind bankenspezifische Leitlinien, die angeben, wie viel Kapital die Aufsichtsbehörden der Meinung sind, dass Banken zusätzlich zu den verbindlichen Kapitalanforderungen halten sollten. Diese Leitlinien basieren auf den Ergebnissen bankenspezifischer Stresstests. Wie der Name schon sagt, sind Säule 2-Leitlinien jedoch nicht rechtlich bindend. Wenn es Ihnen schwerfällt, dem zu folgen, kann ich Sie beruhigen: Sie sind nicht allein. Selbst viele Finanzexperten finden es nicht immer einfach, sich in diesem Regelwald zurechtzufinden. In der bankenaufsichtsrechtlichen Praxis kann diese Komplexität zu Ineffizienzen führen. Einzelne Regeln können sich gegenseitig behindern, was negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität haben kann. Lassen Sie mich zwei spezifische Problemfelder hervorheben. Erstens führt die große Anzahl von aufsichtsrechtlichen Regelungen dazu, dass Banken, Aufsichtsbehörden und andere Marktteilnehmer oft Schwierigkeiten haben zu erkennen, welche Anforderung in einem bestimmten Fall verbindlich ist. Dies hängt von zahlreichen Faktoren ab, wie der Kapitalstruktur der jeweiligen Bank oder den auferlegten Kapitalpuffern. Zweitens führt die große Anzahl von Kapitalanforderungen zwangsläufig zu Nebenwirkungen und Interaktionen. Solche Effekte können den eigentlichen Zweck der aufsichtsrechtlichen Maßnahmen untergraben. Mehrere Überschneidungen bei den Kapitalanforderungen wurden dokumentiert. Zum Beispiel kann das Kernkapital der Stufe 1 sowohl im laufenden als auch im Abwicklungsfall berücksichtigt werden. Wenn die Bank das Kernkapital der Stufe 1 sowohl zur Erfüllung von Pufferanforderungen als auch von Abwicklungsanforderungen anerkennt, kann dies die Verwendbarkeit ihrer Kapitalpuffer einschränken. Wenn die Aufsichtsbehörde einen Puffer freigibt, wird die Bank ihn dennoch nicht vollständig nutzen können, ohne gleichzeitig die Mindestanforderung gemäß dem Abwicklungsregime zu verletzen. Auch Zielkonflikte können auftreten, wenn Krisenmaßnahmen zu unterschiedlichen Zeitpunkten ausgelöst werden. Aus Sicht des Kapitalregimes sollten Krisenmaßnahmen so spät wie möglich eingeleitet werden. Dies ermöglicht es den Banken, ihre Puffer zu nutzen und die Kreditversorgung der Wirtschaft aufrechtzuerhalten. Diese Herangehensweise kann jedoch zu wenig Kapital für eine geordnete Abwicklung hinterlassen, insbesondere wenn Eigenmittel sowohl unter dem Kapital- als auch unter dem Abwicklungsregime gezählt werden. Diese Beispiele zeigen, wie das hohe Maß an Komplexität die tatsächlichen aufsichtsrechtlichen Ziele potenziell untergraben kann. Wie könnte das Aufsichtsregime in Europa vereinfacht werden? Im Folgenden möchte ich anhand von zwei Beispielen verdeutlichen, wie die Anforderungen an Eigenmittel vereinfacht werden könnten. Mein erstes Beispiel betrifft Kapitalpuffer. Wir könnten mehrere Kapitalpuffer kombinieren. Dabei sollten wir jedoch den Umfang der jeweiligen Puffer und die Zuständigkeit für ihre Festlegung berücksichtigen. Es wäre beispielsweise sinnvoll, die antizyklischen Kapitalpuffer und den systemischen Risikopuffer zu einem einzigen freigebaren Puffer zu kombinieren. Die beiden Puffer liegen in der Verantwortung nationaler Aufsichtsbehörden und gelten für große Gruppen von Finanzinstituten. In Stressphasen könnten nationale Aufsichtsbehörden den kombinierten Puffer flexibel freigeben. Wenn Aufsichtsbehörden einen Puffer freigeben, sinken die Eigenmittelanforderungen der betroffenen Banken. Dies erweitert auch den Spielraum der Banken für die Kreditvergabe an Unternehmen und Haushalte. Mein zweites Beispiel betrifft kleine Banken. Die Anforderungen an Eigenmittel für kleine Banken könnten vereinfacht werden. Die Regulierung kleiner Banken in der Europäischen Union unterliegt bereits dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dies bedeutet, dass die aufsichtsrechtlichen Anforderungen je nach Größe, Geschäftsmodell, Komplexität und Risikoprofil einer Bank variieren. Diese Flexibilität soll sicherstellen, dass kleinere und weniger komplexe Institute nicht denselben umfangreichen Regeln wie große internationale Banken unterliegen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt jedoch noch nicht in allen Bereichen der Regulierung. Beispielsweise müssen kleine Banken in Europa ähnlich komplexe Kapitalanforderungen wie große Institute erfüllen. Insbesondere im Kapitalregime besteht die Möglichkeit, die Anforderungen für kleine Banken zu vereinfachen und gleichzeitig zu stärken. Dies liegt daran, dass die risikobasierten Bestandteile des Regimes administrative Herausforderungen für kleine Institute darstellen. Zudem enthält der risikobasierte Teil des Regimes eine Reihe von Ausnahmen und Sonderbestimmungen. Beispielsweise beschäftigt die kleinste Sparkasse Deutschlands etwa 50 Mitarbeiter. Die Belastung ist hier bereits sehr hoch, wenn mehrere hochqualifizierte Mitarbeiter sich regelmäßig mit aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten befassen müssen. Kleine Banken können aufgrund ihrer Nähe zu Kunden und persönlichen Kontakten vor Ort für das Wirtschaftswachstum sehr wichtig sein. Die Schweiz liefert einen guten Leitfaden für die aufsichtsrechtliche Behandlung kleiner Banken. In der Schweiz können kleine, besonders liquide und gut kapitalisierte Banken um die Zulassung zu einem Regime für kleine Banken ersuchen, das vollständig auf risikogewichtete Anforderungen verzichtet. Meines Erachtens ist eine solche Bestimmung auch für kleine, weniger komplexe und geringe Risiken ausgesetzte Banken in der Europäischen Union eine Option. Der genaue Leverage Ratio für das Regime für kleine Banken müsste noch festgelegt werden. Ein solches Regime würde die Anforderungen an Eigenmittel für kleine Banken in Europa erheblich vereinfachen, ohne ihre Widerstandsfähigkeit zu beeinträchtigen. Die von mir dargelegten Beispiele zeigen, wie wir die Komplexität des europäischen Regulierungsrahmens erheblich reduzieren könnten, ohne die Stabilität des Bankensektors zu gefährden. Zusammenfassend möchte ich kurz die beiden Vereinfachungsbeispiele zusammenfassen, über die ich gesprochen habe: Erstens könnten wir zwei makroprudentielle Kapitalpuffer – den antizyklischen Kapitalpuffer und den systemischen Risikopuffer – zu einem einzigen Puffer kombinieren. Outlook for European banking supervision: Simplifying Regulation in the EU